18.10.2021
Конституция России презюмирует, что каждый гражданин должен знать все официально публикуемые нормативные акты. Тогда как далеко не всегда формально обнародованные документы доступны действительно неограниченному кругу читателей. Для решения этой задачи Министерство юстиции РФ намерено создать собственную государственную правовую базу данных.
18.10.2021. АПИ — Согласно основному закону страны, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Но никто не запрещает напечатать такой документ в малотиражной местной газете или вывесить почти в прямом смысле слова на заборе.
Федеральные законы, постановления Правительства России и нормативные акты ведомств размещаются на Официальном интернет-портале правовой информации. Большинство споров связано с публикацией документов органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Выбор порядка такого опубликования и соответствующего издания делегируется самим региональным и муниципальным властям и никак не ограничен.
Так, согласно уставу Свердловского района Орловской области, его нормативные акты обнародовались путем размещения на стенде в читальном зале библиотеки. Такой способ чиновники объяснили дефицитом бюджетных средств, необходимых для публикации текстов документов в местной газете. На основании свидетельских показаний сотрудников самой библиотеки Орловский областной суд пришел к выводу, что население района и иные лица, чьи права и свободы затрагивает оспариваемый нормативный правовой акт, могли ознакомиться с его содержанием и полным текстом на стенде. «Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке», – констатировал апелляционный суд.
Не усмотрел формальных нарушений и Конституционный суд России. Вместе с тем высшая инстанция рекомендовала федеральному законодателю в кратчайшие сроки урегулировать вопросы размещения муниципальных нормативных актов на сайтах органов местного самоуправления. Хотя специальный раздел для официального опубликования таких документов создан на федеральном портале, этот способ обнародования не является для муниципальных властей обязательным. То есть чиновники могут, как и раньше, по существу скрывать от граждан информацию, непосредственно касающуюся их прав и свобод.
Ранее конституционные служители Фемиды указывали, что тиражи официальных изданий и их распространение должны обеспечивать реальную возможность ознакомления с такими актами, не создавая неоправданных усилий по их поиску. Однако этот вопрос опять же не урегулирован – важные документы могут обнародоваться в газетах тиражом даже два экземпляра. Например, Санкт-Петербургский городской суд признал допустимой публикацию затрагивающих права жителей пятимиллионного города документов в журнале, выходящем тиражом 700 экземпляров и не доступном ни в розничной продаже, ни по подписке. «Действующее законодательство не содержит требований к тиражу средств массовой информации, необходимому для признания их источником официального опубликования. Следовательно, количество экземпляров тиража данных изданий не является доказательством нарушения федерального законодательства», – отмечается в решении. Эти выводы поддержал и Верховный суд России.
Для предупреждения нарушений прав жителей регионов федеральный закон предусматривает, что нормативные правовые акты субъекта Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Это время необходимо для поиска и ознакомления с новым документом, а также подготовки к выполнению установленных им требований.
Однако практика свидетельствует, что региональные власти беспрепятственно игнорируют десятидневный таймаут. Подтверждая законность немедленного применения нормативных актов, суды указывают, что каждый субъект Федерации вправе в уставе закрепить собственный порядок опубликования и вступления в силу документов, а федеральный закон носит «общий характер».
Пандемия актуализировала эту проблему: в большинстве регионов коронавирусные ограничения вводились чаще всего немедленно. Даже ежедневно отслеживающие официальные средства массовой информации граждане и компании узнавали, что уже несколько часов не вправе выходить на улицу или осуществлять деятельность. Нередко такое незнание приводило к жестким административным санкциям. Но служители Фемиды не усматривали в таком применении нормативных актов нарушений прав на предварительное ознакомление. «В сложившейся санитарно-эпидемиологической ситуации иной порядок введения в действие ограничительных мероприятий не соответствовал бы цели их введения», – заключил апелляционный суд, подтверждая законность установления локдауна на территории Вологодской области со дня опубликования соответствующего постановления. Схожее решение было принято и в споре о легитимности введенных в Калининградской области коронавирусных ограничений.
В более защищенном положении находится бизнес – принятый год назад федеральный закон об обязательных требованиях предусматривает специальный порядок применения нормативных актов, регулирующих обязанности участников предпринимательской и иной хозяйственной деятельности. Они могут вступать в силу только дважды в год – с 1 марта и с 1 сентября, но не ранее чем по истечении аж 90 дней после официального опубликования (АПИ подробно писало о таких требованиях: «Регуляторная гильотина» – оперативное нормотворчество ограничили»). В то же время такой порядок не распространяется на нормативные акты, принимаемые в случае угрозы чрезвычайных ситуаций, при введении режима повышенной готовности, в сфере обороны, государственной безопасности и охраны, внутренних дел и гражданской обороны, противодействия преступности, оперативно-розыскной деятельности, охраны общественного порядка, оборота оружия, антитеррористической защищенности, частной охранной деятельности. Не подчиняются единым правилам стандарты оказания медицинской помощи, клинические рекомендации и федеральные образовательные стандарты, а также международные стандарты финансовой отчетности и аудита.
В свою очередь, Налоговый кодекс РФ гарантирует предсказуемость изменений фискального законодательства. Нормативные акты в этой сфере любого уровня вступают в силу по истечении месяца после опубликования и только с начала очередного налогового периода. Для почти всех региональных и местных налогов он совпадает с календарным годом. То есть изменения налогообложения в будущем году должны быть обнародованы не позднее 1 декабря текущего.
В Министерстве юстиции РФ признают недостатки действующей системы раскрытия правовой информации. «На сегодняшний день в России не существует единого государственного правового информационного ресурса – эталонного контрольного банка юридически значимых цифровых нормативных правовых актов, содержащего все нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней в актуальном, структурированном и взаимосвязанном виде. Органы государственной власти всех уровней, коммерческие организации и граждане в своей повседневной деятельности руководствуются информацией о нормативных правовых актах, содержащейся в справочно-правовых системах коммерческих организаций. В этих условиях одной из целей государственной политики в сфере юстиции является создание единого государственного систематизированного ресурса, содержащего все нормативные правовые акты в актуальном состоянии», – убеждены в юридическом ведомстве.
Эксперты критически оценили эту инициативу. По существу чиновники за счет казны намерены создать конкурента коммерческим системам («КонсультантПлюс», «Гарант» и «Кодекс»). При этом кроме их статуса никакие конкретные замечания, в том числе в части их надежности и достоверности, не высказываются. Кроме того, пользователям доступна бесплатная база данных Официального интернет-портала правовой информации. Исторически она создавалась ФГУП «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ), которое после административной реформы 2003 года было включено в структуру Федеральной службы охраны (ФСО). «Создание с нуля за государственные деньги аналога ресурса pravo.gov.ru ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, которые разумнее потратить на интеграцию Официального интернет-портала правовой информации с другими государственными системами, а также развитие его функциональных возможностей», – отмечается в сводке общественного обсуждения проекта.
Отрицая эти возрождения, в юридическом ведомстве утверждают, что намерены создать полноценную базу данных правовых актов в контрольном состоянии в актуальной редакции, с официальными экспертными заключениями самого Минюста, органов прокуратуры, органов государственной власти субъектов Федерации. Тогда как ФСО является только официальным публикатором таких текстов в формате PDF. «Коммерческие ресурсы имеют неофициальный статус, информация в них варьируется, предоставляется и интерпретируется по усмотрению владельца. Равный доступ к правовой информации на безвозмездной основе не предоставляется», – констатировали чиновники.
Косвенно эти доводы подтверждаются политикой, которую проводят производители коммерческих правовых систем. В частности, «Гарант» и «Кодекс» отказываются нести ответственность за ущерб, причиненный пользователю ошибочной редакцией нормативного акта. Практика свидетельствует, что такие ошибки уже встречались и оборачивались серьезными убытками. Однако в пресс-службах этих компаний не пожелали комментировать проблемы, заявив о невозможности размещения неверной редакции.
С другой стороны, подведомственным Министерству юстиции РФ Научным центром правовой информации уже создана подсистема «Нормативные правовые акты РФ». Документы представлены в текстовом виде, содержат внутренние гиперссылки и другие вспомогательные средства. Ведомственная бесплатная база данных включает нормативные акты субъектов Федерации и муниципальные документы, а также архив законодательства СССР и РСФСР (начиная с октябрьского Декрета о земле).
В пресс-службе Минюста АПИ пояснили, что проект создания государственного контрольного банка не предполагает дублирование функций по их официальному опубликованию в электронном виде. В новой системе правовые акты будет представляться в актуальной редакции, в структурированном машиночитаемом формате. «Необходимость и актуальность создания данного ресурса обусловлена целями федерального проекта «Искусственный интеллект» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Планируемые сроки реализации проекта: 2022 – 2026 годы», – заявили в юридическом ведомстве.
За первое полугодие на Официальном интернет-портале правовой информации было опубликовано 4,8 тысячи федеральных законов, указов Президента России, нормативных актов Правительства России, министерств и ведомств, а также 62 тысячи – органов власти субъектов Федерации.
В базу данных Министерства юстиции РФ включено 2,7 тысячи принятых за тот же период законов и нормативных актов федеральных ведомств, 55,7 тысячи – субъектов Федерации и почти 380 тысяч – муниципальных.
Елена Авакян, вице-президент Федеральной палаты адвокатов
У нас сложилась очень странная ситуация. Эталонную базу данных нормативных актов ведет Федеральная служба охраны (ФСО). Но она пополняется «как есть» (AS IS) – только официальными текстами документов. Актуальные редакции законов, включающие многочисленные внесенные поправки и другие изменения, отсутствуют.
ФСО готова включать актуальные версии, но создавать такие тексты – явно не их компетенция. То есть должен быть назначен государственный орган, который будет отвечать за внесение поправок. То ли такие редакции будет делать сама Госдума, то ли Администрация Президента России, возможно, Министерство юстиции РФ или иное ведомство.
Если же Минюст намерен делать новую эталонную базу, то эти функции следует отобрать у ФСО. Ибо эталон может быть только один, нельзя порождать еще одну сущность.
Но эталонная система в любом случае не будет включать правоприменительной практики, взаимных ссылок и иных сервисов, доступных в «КонсультантПлюс», «Гаранте», «Кодексе» и других коммерческих ресурсах. То есть государственная база вряд ли будет востребована потребителем.
Единственный смысл такого ресурса – возможность получения редакции нормативного акта таким, каким его видит государство. На эти тексты должен ориентироваться в том числе суд. А если при внесении правок Минюстом была допущена ошибка и использование эталонного текста обернулось для гражданина или компании убытками, государству придется их возместить. Тогда как лицензионные соглашения коммерческих правовых систем исключают такую ответственность их производителей.
Либо новая государственная система должна быть как минимум не менее информативной и удобной, чем коммерческие продукты. То есть Минюст будет создавать конкурента «КонсультантПлюс», «Гаранту» и «Кодексу». Но откуда у государства средства, чтобы ее создавать?
Анжелика Волкова, директор по корпоративным коммуникациям компании «Гарант»
Сейчас на рынке юридических услуг наблюдается востребованность правовой информации, и она из года в год только растет. Но в последние несколько лет идет тенденция к получению не просто нормативных документов, а аналитики – консультаций, комментариев, разъяснений, понятных схем и определенных моделей действий. В последние полтора года кризис только повысил спрос на такую информацию: ситуации становятся сложнее, цена вопроса возрастает, а время на принятие решения сокращается.
Наши пользователи хотят получать готовый алгоритм действий, а не искать похожие ситуации с ответами на доступных ресурсах, ведь на это требуется много времени. И мы такие решения им даем. Да, государство сейчас предоставляет свободный доступ для получения правовой информации каждому гражданину. Вопрос в том, как с этой бездной информации работать и как ее применять. И задача нашей компании как раз и состоит в том, чтобы сделать ее не только доступной, но и понятной широкому кругу лиц.
Илья Кунинец, руководитель практики интеллектуальной собственности юридической фирмы «Солнцев и партнеры», Калининград
Действующая официальная система более-менее обеспечивает доступ к актуальным нормативным актам. Если только веб-сайт не «лежит» по каким-либо техническим причинам. К счастью, это не так часто бывает.
Другая проблема – поиск и, скажем так, «деревянность» портала официального опубликования, который находится в ведении ФСО. Но, на мой взгляд, осовременить имеющийся источник целесообразнее, чем создавать новый ресурс.
Согласно федеральному закону, нормативные акты субъектов Федерации вступают в силу минимум через десять дней после опубликования. Однако это ограничение может не применяться к изменениям к таким документам, однозначного ответа на этот вопрос нет. Кроме того, многие, в частности, антиковидные ограничения вводились приказами региональных главных государственных санитарных врачей. По статусу такие приказы не являются нормативными актами субъекта Федерации.
Если пользователь справочно-правовой системы по вине ее изготовителя использовал устаревший или неправильно отредактированный текст закона, логично ставить вопрос о возмещении причиненного вреда. В то же время, мне кажется, это избыточная ответственность – у пользователей, будь то физические или юридические лица, должна быть своя голова на плечах. К тому же не так часто у применения устаревшей редакции закона есть мгновенные последствия, которые невозможно исправить.