25.11.2021
Ограничения для не прошедших вакцинацию граждан введены уже в большинстве регионов. Складывающаяся практика остается противоречивой и вызывает много вопросов. Для предупреждения таких нарушений планируется принять специальный федеральный закон.
25.11.2021. АПИ — Чаще всего подтверждающий медицинскую безопасность QR-код требуется для посещения организаций общественного питания, театров, торговых центров, спортивных клубов, заселения в гостиницы и в иных случаях. Тогда как открытыми остаются продовольственные магазины и аптеки, обеспечивающие первоочередные потребности граждан.
В отсутствие единых правил каждый субъект Федерации придумывает собственные ограничения. Одни из самых относительно либеральных требований действуют в Москве и Московской области – для посещения общественных мест кроме сертификата о вакцинации достаточно предъявить QR-код, подтверждающий отрицательный результат ПЦР-теста. Последний действует всего три календарных дня, но сдать его в Белокаменной можно бесплатно. В Санкт-Петербурге в спортклубы и театры (с 1 декабря – в организации общепита) допускаются только прошедшие иммунизацию или имеющие медицинский отвод от применения вакцины и отрицательный ПЦР-тест (причем платный).
В Татарстане без сертификата о прививке или медотвода с 22 ноября нельзя воспользоваться городским транспортом и купить билеты на пригородные автобусы. В казанском метрополитене, который ежедневно перевозит до 60 тысяч пассажиров, контроль QR-кодов проходит на входе, в наземном транспорте – возлагается на кондукторов.
Спорной остается возможность ограничения доступа в государственные органы, в том числе в суды. Так, Управление Федеральной службы исполнения наказания по Иркутской области потребовало предъявлять QR-коды или справки о медотводе от адвокатов, посещающих следственные изоляторы и исправительные колонии. При том, что такие требования в указе губернатора региона отсутствуют. «Указанные обстоятельства ограничения доступа не только нарушают профессиональные права адвокатов, но и права подозреваемых, обвиняемых и осужденных», – заявил глава Адвокатской палаты Иркутской области Олег Смирнов.
Первые попытки оспорить вводимые в субъектах Федерации ограничения на доступ не вакцинированных граждан не увенчались успехом. Так, отклоняя иск астраханских активистов, служители Фемиды констатировали, что эти меры направлены на защиту жизни и здоровья, являющихся высшей ценностью (АПИ подробно писало об этом деле – В QR-контроле не усмотрели дискриминации и принуждения к вакцинации).
В Свердловской области около двухсот человек заявили, что спорная антиковидная мера является «избыточной, неэффективной и крайне опасной, порождающей сегрегацию, разделение людей, конфликты и массовое нарушение прав жителей, представителей малого, среднего и крупного бизнеса». Но областной суд отклонил коллективный иск.
Многие изданные в регионах нормативные акты остаются противоречивыми. Например, чаще всего вместе с QR-кодом требуется предъявить паспорт или иной удостоверяющий личность документ, а на сотрудника соответствующей организации (кафе, театра и других) возлагается обязанность сверить персональные данные. «QR-код предъявляется гражданином на электронных устройствах или на бумажном носителе в формате, позволяющем сканировать его камерой смартфона, планшета или иного подобного устройства. Посещение совершеннолетними лицами вышеуказанных объектов и мероприятий допускается после проведения организаторами проверки соответствия сведений (документов), и данных, содержащихся в документе, удостоверяющем личность», – отмечается в Указе Губернатора Ульяновской области. Аналогичный порядок введен в Республиках Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Чувашия, Якутия и Крым, Алтайском, Камчатском, Красноярском, Приморском и Хабаровском краях, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Ивановской,
Калининградской, Курганской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Новгородской, Орловской, Омской, Пензенской, Рязанской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Тульской и Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Севастополе и ряде иных субъектов Федерации.
Тогда как соответствующие нормативные акты Москвы, Московской, Мурманской и Новосибирской областей, Пермского края, Татарстана и некоторых других регионов требований о предъявлении паспорта не содержат. Равно как гражданин не обязан подтверждать свою личность для посещения организаций культуры, общественного питания, торговых центров и иных оказывающих публичные услуги. В Санкт-Петербурге требование о проверки паспорта закреплены в ведомственных разъяснениях, не являющихся нормативным актом.
Спорным остается и вопрос раскрытия персональных данных. При сканировании QR-кода работник частной компании (ресторана, кафе или другой) видит инициалы посетителя, дату его рождения и часть номера паспорта. В совокупности такие идентифицирующие сведения относятся к персональным данным, обработка которых регулируется исключительно федеральным законом – региональные власти не вправе ограничивать права граждан (субъектов персональных данных), в том числе по существу принуждать их к раскрытию личной информации.
В сложной ситуации остаются находящиеся в России иностранцы. В самих нормативных актах о введении QR-контроля, требующих наличие сертификата о вакцинации, никаких исключений для граждан других стран нет. Согласно федеральному закону об иммунопрофилактике, иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории нашей страны, пользуются равными с россиянами правами и несут их обязанности. Однако для получения отечественной вакцины пациент должен предъявить полис обязательного медицинского страхования (ОМС). На его получение вправе рассчитывать только иностранцы, имеющие разрешение на временное проживание или вид на жительство. Частные клиники на платной основе готовы сделать прививку «Спутником Лайт» имеющим патент на работу.
Туристы, гости деловых мероприятий и иные приехавшие в нашу страну граждане привиться российской вакциной не могут. Тогда как наличие сертификата о прививке иностранными препаратами не дает оснований для получения QR-кода. Таким образом, в большинстве субъектов Федерации эта категория граждан лишается возможности посещать общественные места и даже заселиться в гостиницу. В Москве и ряде иных регионов воспользоваться такими правами иностранцы смогут только каждые три дня, сдавая ПЦР-тест.
По словам министра иностранных дел России Сергея Лаврова, наша страна обсуждает признание сертификатов о вакцинации от коронавируса с несколькими государствами. Пока такое соглашение заключено только с Венгрией.
Отметим, что сторонники ограничительных мер для непривитых граждан апеллируют как раз к зарубежному опыту введения так называемых ковид-паспортов. «Например, в США, в штатах Калифорния, Гавайи, Нью-Йорк и Вирджиния для посещения общественных мест ковид-паспорта должны иметь все граждане старше 12 лет. Их получение возможно только при подтверждении вакцинации. В Китае распространены QR-коды различного цветового ранжирования: зеленый код дает человеку свободу передвижения, желтый предписывает недельную самоизоляцию, красный – карантин на 14 и более дней. Во Франции действует система «санитарных пропусков». В Израиле система «зеленых паспортов» действует с февраля. В Южной Корее система QR-кодов введена уже с первой волны пандемии и действует до сих пор», – заявил на заседании круглого стола Экспертного института социальных исследований политолог Александр Асафов.
Подготовленный Правительством России и внесенный в Госдуму законопроект призван урегулировать противоречивую практику регионов и установить единый порядок доступа совершеннолетних граждан в организации общественного питания, культуры, розничной торговли, места проведения массовых и других мероприятий. По решению органов власти субъектов Федерации для получения таких услуг посетители должны иметь QR-код, подтверждающий наличие профилактической прививки против новой коронавирусной инфекции, медицинского противопоказания к вакцинации или перенесенного заболевания инфекцией. Предъявление удостоверяющего личность документа становится обязательным.
В то же время законопроект не решает многие спорные вопросы. В частности, без проверки потребители вправе посещать аптеки и магазины, осуществляющие продажу продуктов питания и товаров первой необходимости. Тогда как властям субъектов Федерации делегируются полномочия произвольно расширять перечень объектов, закрытых для не имеющих QR-кода. В большинстве регионов в него уже включены торговые и торгово-развлекательные центры, на территории которых расположены в том числе продовольственные гипермаркеты (чаще всего они являются так называемыми якорными арендаторами). Смогут ли посещать их не привитые покупатели после вступления «федерального стандарта» в силу, остается неясным.
Урегулирование большинства проблем законодатели передали Правительству России и профильным ведомствам. Так, Роспотребнадзору предписывается определить правила допуска иностранных граждан, привитых не зарегистрированными в России вакцинами. Подзаконными актами планируется установить перечень закрытых для не имеющих «ковид-паспортов» объектов федеральных органов власти и подведомственных им организаций, а также порядок посещения их гражданами.
Первое чтение законопроекта запланировано на конец декабря, а новые стандарты должны вступить в силу с 1 февраля. Но они будут действовать только до 1 июня. Для продления таких антиковидных мер законодателям придется вносить соответствующие поправки.
Второй правительственный законопроект ограничивает право пассажиров на пользование услугами воздушного и железнодорожного транспорта. По общему правилу приобрести билет на самолет или поезд дальнего следования можно будет только при наличии соответствующего QR-кода. «Введение предлагаемых ограничений позволит снизить темпы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), поскольку позволит исключить случаи ее завоза с территории одного субъекта Российской Федерации на территорию другого субъекта воздушным и железнодорожным транспортом», – отмечается в пояснительной записке.
Предложенные поправки устанавливают ряд гарантий для пассажиров. В случае отсутствия QR-кода авиакомпания или железнодорожный перевозчик обязаны расторгнуть договор, но вернуть потребителю всю уплаченную за билет сумму. А возвращающиеся из-за границы россияне вправе вместо сертификата о прививке предъявить отрицательный ПЦР-тест.
Вместе с тем решение большинства вопросов законодатели опять же делегируют чиновникам. Правительству России предписывается определить дату введения новых требований, категории освобождаемых от их соблюдения пассажиров, а также порядок проверки перевозчиками наличия соответствующих медицинских документов.
По оценкам некоторых участников, убытки авиакомпаний в случае введения новых требований могут составить до 35 млрд рублей в месяц. В Правительстве России признают, что принятие законопроекта «приведет к уменьшению пассажиропотока на воздушном и железнодорожном транспорте», а также «необходимости выделения дополнительных средств из федерального бюджета в целях компенсации выпадающих доходов перевозчиков за возврат билетов». Однако конкретные цифры в подготовленном транспортным ведомством финансово-экономическом обосновании отсутствуют.
В свою очередь, юристы обращают внимание на правовые последствия лишения не привитых пассажиров возможности купить билет на самолет или в поезд. Например, не все иногородние участники судебных споров смогут прибыть для участия в заседании. С другой стороны, у подозреваемых в совершении административных правонарушений, проживающих в другом городе, появятся основания уклониться от явки для составления протокола или рассмотрения дела: согласно разъяснениям Верховного суда России, применение изоляционных мер различного характера или иных ограничений в соответствии с санитарным законодательством является уважительной причиной. Спорными становятся возможность вызова граждан на допросы в другие регионы, свидетелей в суды и много иных вопросов.
По данным оперативного штаба по борьбе с коронавирусом, первую компоненту вакцины получило уже 66,4 млн человек, полный курс вакцинации от COVID-19 прошло 58,7 млн. Уровень коллективного иммунитета оценивается в 50,2 процента.
Дарья Филина, руководитель практики бюро юридических стратегий Legal to Business
Порядок применения и проверки QR-кодов представляет собой «черную дыру» юриспруденции. Рестораны, торговые центры и иные организации по закону не уполномочены проверять паспорта посетителей. В то же время при отказе в продаже товара или предоставлении услуги по причине отсутствия маски или QR-кода потребители могут только обратиться в суд. А складывающаяся практика свидетельствует, что шансов защитить свои интересы с ссылкой на публичный характер таких договоров крайне мало.
Исходя из представленного законопроекта, нельзя однозначно установить, вправе ли будут власти субъектов РФ ограничивать допуск в органы государственной власти, суды, МФЦ и иные осуществляющие публичные полномочия организации. В период так называемых локдаунов (нерабочих дней в апреле-мае 2020-го и в начале ноября этого года) ограничения на доступ в здания судов вводились ими самими по рекомендации Верховного суда России, но никак не органами исполнительной власти. Хотелось бы верить, что и в дальнейшем права граждан на защиту своих интересов не будут зависеть от наличия QR-кода.
Также сомневаюсь, что вводимые ограничения на пользование железнодорожным и воздушным транспортом признают обязательным основанием для отложения заседания или уважительной причиной неявки. Ведь у участников споров достаточно времени, чтобы привиться или найти представителя по месту рассмотрения дела.
Михаил Герман, партнер GRATA International
Все предусмотренные внесенными законопроектами меры являются логичными шагами государства по реализации прививочной политики и борьбы с новой коронавирусной инфекцией, первый этап которой уже признан провальным.
С одной стороны, изменения действительно в определенной степени поражают часть населения страны в праве свободно заключать публичные договоры – не имеющих QR-кода просто не допустят в помещения, где такой договор можно заключить. С другой стороны, с учетом вносимых поправок наличие такого кода будет по существу условием возможности и обязательности заключения договора. То есть права потребителей нарушаться не будут.
В свою очередь, ограничение доступа к правосудию либо к государственным и муниципальным услугам будет противоречить законодательству, в том числе Конституции России. Это не исключает, что на практике отдельные регионы не предпримут попытки ввести такие ограничения.
На сегодняшний день ни рестораны, ни кинотеатры, ни другие представители сферы услуг не вправе требовать от граждан предоставления наряду с QR-кодом удостоверяющего личность документа. Такая мера скорее носит рекомендательный характер. Законодательное закрепление обязанности идентификации принадлежности кода к определенной личности существенно облегчит работу бизнесу. И обеспечит компаниям реальную возможность отстаивать свои права в спорах с потребителями, которые будут иметь место даже после принятия соответствующих поправок. На мой взгляд, это одно из главных преимуществ обсуждаемых законопроектов.
Михаил Емельянников, управляющий партнер консалтингового агентства «Емельянников, Попова и партнеры»
Субъекты Федерации уполномочены вводить проверку документов граждан только когда такая возможность и право прямо предусмотрены федеральным законом. Например, кондукторы могут требовать предъявить паспорт у пассажира, пользующегося льготами на проезд в общественном транспорте.
Тогда как проверка удостоверяющих личность документов и сертификатов о вакцинации в полномочия охранников торговых центров, водителей, кондукторов и других сотрудников соответствующих организаций не входит и нарушает права субъектов персональных данных (посетителей, пассажиров и других). Кроме того, федеральными законами не установлена обязанность граждан постоянно иметь при себе паспорт, смартфоны для демонстрации QR-кодов и учетные записи на портале Госуслуг.
Предоставляемые при сканировании QR-кода данные с портала Госуслуг носят обезличенный характер. Но в совокупности с информацией из удостоверяющего личность документа однозначно определяют лицо, к которому они относятся, то есть являются персональными.
Согласно закону о персональных данных, при отсутствии соответствующих правовых оснований обработка такой информации, в том числе доступ к ней, требуют доказываемого согласия гражданина. Нормативные акты субъектов Федерации и местного самоуправления подменять федеральный закон не могут. Вместе с тем оспорить действия лиц, препятствующих посещению торговых центров или иных мест без предъявления паспорта и QR-кода, можно только в суде. На практике это представляется крайне затруднительным и даже невозможным.
Глеб Кузнецов, руководитель Экспертного совета Экспертного института социальных исследований
Сам по себе QR-код – это не медицинская мера. Он не отвечает напрямую на медицинский вызов. Это способ контроля эпидемических показателей для государства и обретение уверенности для человека, обладающего этим кодом, что вокруг него люди тоже обладают этим кодом.
Также это мера побуждения к вакцинации как к средству облегчить себе жизнь при понимании, что вакцинация является добровольной, а значит, теоретически жить в обществе будет можно и без QR-кода, жить с меньшим комфортом, но можно. И вот облегчить жизнь, сделать прозрачными меры и их снятие, дать понять, как и почему происходит то или иное изменение регулирования во время пандемии, – в этом основная задача правительства при разработке и законопроекта, и принятых объяснений о его важности и необходимости. Так к этому, на мой взгляд, и надо относиться. Я считаю необходимым подчеркивать как на словах, так и на деле личную заинтересованность гражданина в получении QR-кода, то есть нужно объяснять людям, почему им это значимо, выгодно, удобно и хорошо.
В условиях, когда уже имеется широкий международный опыт введения и применения этих мер, России необходимо интегрировать в свою практику наиболее эффективные инструменты. В этом смысле путь России – четкое национальное регулирование общей рамки, использование «светофорных» принципов во имя достижения общественной стабильности и безопасности.