Рейтинг@Mail.ru
home

16.05.2016

«Антикошмарный» кодекс

Для защиты бизнеса от необоснованного вторжения со стороны чиновников планируется принять единый закон обо всех видах проверок и ревизий. Он должен освободить добросовестные компании от ложных подозрений надзорных органов и сконцентрировать их внимание на опасных нарушителях.

16.05.16. АПИ — В настоящее время законодательство, ограничивающее произвол органов, контролирующих деятельность бизнеса, не затрагивает организацию налоговых инспекций, таможенного, валютного и антимонопольного контроля, банковского, бюджетного, страхового и пограничного надзора, проверок по вопросам защиты персональных данных, оперативно-разыскных мероприятий, предварительного следствия и в ряде иных случаях.

Третье пришествие спасителя

Первый федеральный закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля был принят еще в 2001 году. Однако он не распространялся практически на все виды проверок. 

Действующий закон, вступивший в силу с 1 июля 2009 года (№ 294-ФЗ), изначально содержал минимум исключений. Но за прошедшие почти семь лет чиновникам отдельных ведомств удалось пролоббировать многочисленные поправки, в результате чего в настоящее время из-под защищающих бизнес правил выведено более 60 видов надзорных мероприятий. Кроме того, действующий закон не ограничивает произвол чиновников при сборе регулярной отчетности, проведении досмотров и осмотров, рейдов и некоторых других акций – по данным Министерства экономического развития РФ, в стране проводятся десятки миллионов таких мероприятий. 

Представленный экономическим ведомством законопроект должен «спасти» бизнес от большинства ведомств. Впервые единые правила затронут деятельность налоговых и таможенных органов, проведение финансового и транспортного надзора, валютного и пограничного контроля, рейды миграционной службы и многие другие мероприятия.

Вместе с тем новый закон не будет распространяться при рассмотрение дел об административных правонарушениях, расследовании причинивших ущерб имуществу (граждан, организаций и государственной собственности) происшествий, а также пресечении «противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, устранении причин и условий, способствующих реализации таких угроз». Под такие субъективные критерии попадают любые проверки противопожарной службы, экологический надзор, защита персональных данных, обеспечение транспортной безопасности, деятельность пограничников, таможенников и многие другие мероприятия. Хотя согласно приложению к закону, такие инспекции будут подчиняться единым правилам.

Но как и прежде, они не затронут деятельность прокуратуры, которая сможет проверять кого, когда и сколько угодно, истребовать любые документы и материалы, в том числе неоднократно одни и те же. Более года назад Конституционный суд России признал такие неограниченные полномочия нелегитимными, указав законодателям внести поправки в регулирующие деятельность прокуратуры правовые акты, а до принятия поправок – подчиняться общему закону о проверках. Подчинять прокуратуру, часто вторгающуюся в работу как коммерческих, так и некоммерческих организаций, единому «кодексу» Минэкономразвития не решилось.

Риск – неблагородное дело

Одна из целей нового правового регулирования – введение риск-ориентированного подхода назначения плановых проверок и отказ от «тотального» контроля (АПИ писало о внедрении такой практики отдельными ведомствами – Выборочный «кошмар» для бизнеса). «Зачастую складывается ситуация, когда проверка проходит ради проверки, без учета реальной потенциальной опасности, – признают в Минэкономразвития. – Решить данную проблему дальнейшим расширением и углублением процедурных ограничений не представляется возможным – необходима комплексная переориентация деятельности контрольно-надзорных органов на объекты повышенной опасности. Это потребует не столько процедурных ограничений, сколько изменения требований к системе оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов. Деятельность контрольно-надзорных органов должна быть направлена на достижение общественно значимых результатов по минимизации ущерба охраняемым ценностям, ориентироваться не на реакцию на нарушения, а на профилактику и предотвращение нарушений, а также концентрироваться на объектах высокого риска», – констатируют в ведомстве.

О неэффективности существующей системы свидетельствует статистика – максимум 60 процентов проверок завершается выявлением каких-либо нарушений. Тогда как налоговые органы, которые уже много лет назад отказались от тотального контроля и стали проводить риск-ориентированный подход назначения проверок, находят те или иные нарушения в ходе 99,1 процента выездных инспекций. Но когда те же налоговики нередко по неподтвержденным сообщениям или иным субъективным критериям пытаются выявить факты неприменения контрольно-кассовой техники, успешно для инспекторов завершается только 86 процентов рейдов.

Также на контрольные органы возлагается принятие превентивных мер по предупреждению нарушений и стимулирование добросовестного поведения участников рынка. Инспекторы должны «устранять потенциальную экономическую выгоду от систематического и намеренного нарушения обязательных требований и недобросовестной конкуренции, одновременно снижая вмешательство в деятельность граждан и организаций, характеризующихся устойчивым добросовестным поведением», – отмечается в законопроекте.

К нам едет ревизор

Новый закон уточняет порядок организации контрольных мероприятий. В частности, надзорные ведомства получат право самостоятельно проводить контрольные закупки (сейчас такие полномочия есть только у осуществляющих оперативно-разыскную деятельность органов). Обязательным условием такого тайного мероприятия является участие не менее двух свидетелей либо использование видеозаписи.

Также чиновников планируется освободить от необходимости уведомлять руководство компании и предпринимателей о начале внеплановой проверки. Действующий закон обязывает предупредить контролируемое лицо об ожидающей инспекции не менее чем за 24 часа. Причем такие требования нередко приводят к абсурдным ситуациям: в ряде случаев суды признавали незаконными наложенные миграционным ведомством штрафы за незаконное использование иностранных рабочих, так как надзорная служба заранее не информировала компаний-нарушителей о дате и времени проведения рейда.

В то же время сохраняются действующие ограничения по длительности плановых проверок малого бизнеса: руководство и сотрудники таких компаний могут отвлекаться ревизорами не более чем на 50 часов в год, а микропредприятий (в которых работает не более 15 сотрудников) – всего 15 часов.

Минэкономразвития надеется, что новый закон вступит в силу уже с 1 января 2017 года. Хотя для его реализации потребуется существенная реформа нормативно-правовой базы деятельности уполномоченных органов, в том числе внесение уточнений в десятки административных актов.

Справка

Федеральные органы власти уполномочены проводить 160 видов контроля, региональные – 45, муниципальные – 15.

Мнения

 

Анатолий Логинов, адвокат коллегии Pen&Paper

Новый законопроект детализирован и формализован. Однако это не значит, что госконтролю дали больше «рычагов» – скорее, его полномочия будут закреплены не ведомственными инструкциями, а федеральном законом.

Вместе с тем, конкретизация и формализация позволят как проверяемым компаниям и предпринимателям, так и надзорным органам понимать конкретные права сторон. То есть проверки должны стать более понятными и предсказуемыми, а значит, и спокойными. Кроме того, это прибавит здоровой состязательности процессу проведения контрольного мероприятия.

Исключения составляют только случаи, затрагивающие безопасность государства, общества и личности. По этим причинам новый закон не регулирует, в частности, производства по делам об административных правонарушениях – ограничения по таким проверкам прописаны в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Также не ограничиваются полномочия надзорных органов при расследовании фактов причинения вреда имуществу (граждан, организаций, государственной или муниципальной собственности) или окружающей среде. Но в эти исключения не входит, в частности, нарушение прав потребителей.

Елизавета Циркунова, юрист адвокатского бюро «S&K Вертикаль»

По сравнению с действующим в настоящий момент законом проект нового предполагает более детальную регламентацию форм и мероприятий контроля, в том числе в части описания порядка их осуществления надзорным органом. Подобные изменения направлены на обеспечение дополнительных гарантий прав проверяемых лиц, ограничивая свободу по усмотрению проверяющих. Консолидация правил в одном документе также упрощает оперативную оценку законности проводимых мероприятий.

Изъятие из сферы применения закона отдельных видов проверок обусловлено спецификой деятельности. Однако это не означает, что уполномоченные проводить такие мероприятия государственные органы вправе действовать произвольно, просто порядок осуществления ими проверок регулируется иными нормативными актами.

Максим Смирнов, юрист практики разрешения споров компании Rightmark Group

Предусмотренные законопроектом исключения не приведут к произвольному привлечению хозяйствующих субъектов к ответственности. В частности, специальные гарантии предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Споры о возмещении вреда окружающей среде, гражданам и государственному имуществу подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства, что исключает регулирование таких дел законом о государственных проверках.